Från new public management till tillitsbaserad styrning - När svänger pendeln igen?

Styrningen av offentlig sektor är spännande: det berör såväl anställda som brukare – och handlar i grunden om hur våra skattepengar används på bästa sätt. Dessutom är det ett område som intressant nog präglas av trender.

För 30 år sedan pratades det mycket om New Public Management, NPM. Med tiden har NPM dragit på sig allt större kritik, framför allt eftersom vissa menar att arbetsmiljöerna successivt försämrats. Det berättas om allt större kontroll och detaljstyrning med omfattande tidsödande intern rapportering, samtidigt som förtroende och tillit till de anställdas yrkeskunskap tycks spela allt mindre roll, menar kritikerna. Styrning enligt NPM slog igenom internationellt och omfattade en handfull trender:



  • Styrningen professionaliserades med chefer och det folkvalda detaljinflytandet minskade.

  • Styrbegrepp från privata marknadsaktörer började användas i den offentliga sektorn.

  • Målstyrning med mätetal och uppföljning av mätningar i verksamheten ökade.

  • Fokus skiftade från regelstyrning till styrning av prestation.

  • Privata aktörer tilläts konkurrera med offentliga tjänster.

  • Drivkraften var ökat behov av sparsamhet med offentliga medel.


Medierna lyfte med tiden upp ett antal tragikomiska exempel på avarter. Det berättades om hur rapporteringen kring mätetalen tog allt mer administrativ tid i verksamheterna och hur sifferutfallen ofta belönades ekonomiskt. Beteenden ändrades och resultatet kunde bli att en patient istället för tre besök hos doktorn fick gå tiotals gånger eller att polisen rapporterade att 32 olika brott begåtts när en narkotikalangare gripits med just 32 cannabisplantor. Medierna hade mycket roligt åt sådana exempel. Man klagade ofta på den s.k. interna ”pinnjakten” och svårigheter att hantera brukare med komplexa behov. Kritiken pekade på det bristande vetenskapliga underlaget för den nya styrningen och svårigheter att mäta ”output” i kvalificerade tjänster som t.ex. äldrevård eller missbruksvård. Kraven på kvalitet, effektivitet, styrbarhet och rättssäkerhet har ökat och hanterats med utökade regelverk, kontroll och ännu mer rapportering. Förvaltningarna har fått allt fler chefer och administratörer i staberna, på bekostnad av mängden resurser för själva kärnverksamheten. Kort sagt: det har funnits många åsikter om NPM.

Inför det svenska riksdagsvalet 2014 kom därför förvaltningspolitik och offentlig styrning ovanligt högt upp på den politiska agendan. Kritiken sammanfattades i tankar om behovet av en mer tillitsbaserad styrning där yrkesprofessionalism skulle ge mer fokus på kärnverksamheterna.

Den nyvalda regeringen tillsatte efter valet Tillitsdelegationen som skulle kartlägga och föreslå åtgärder baserade utifrån den forskning som finns kring socialt kapital och tillit. Forskningsledare för Tillitsdelegationen var Louise Bringselius vid Lunds universitet som framhöll att man behöver få en bra balans mellan mätningar och tillit i styrningen.

Med tillitsbaserad styrning menas att beslutsutrymme flyttas från ut till kärnverksamhetens frontlinje, gärna ut till det direkta mötet med medborgaren och dennes behov. Helst bör resurser flyttas i samma riktning, i syfte att stimulera samverkan och minska detaljstyrning. Den tillitsbaserade styrningen innebär inte att verksamheten drastiskt ska förändras från mätteknisk cynism till blåögd naivitet i synen på medarbetare. Man bör i förändringarna beakta samhällsnytta och ändamålsenligt inflytande för medarbetare och brukare, menar Louise Bringselius.

Som konsekvens har ”Tillitsreformen” initierats, i syfte att få till stånd ett kulturskifte i förvaltningen. Tillitsdelegationen har granskat goda exempel på styrning och sammanfattar att ett antal nyckelord ofta återkommer: Mod och nyfikenhet att pröva nya arbetssätt, acceptans för att hantera misstag och dra lärdomar, uthållighet och tålamod för förändringsprocesser, vision som engagerar och involverar


Delegationen betonar insikter som är väsentliga vid tillitsbyggande:



  • Tillitsfull dialog mellan tjänstemän och politiker

  • Begränsat antal mål, regler och krav på rapportering

  • Kollegial kvalitetsgranskning, lärande tillsyn

  • Gränsöverskridande samarbeten

  • Delegerad verksamhetsutveckling

  • Medledarskap och chefer som skapar förutsättningar

  • Psykologisk insikt och relationsbyggande

  • Lösningar med medborgaren i centrum

  • Värdegemenskap och organisatoriskt självförtroende

  • Tid och tålamod


De ger även några konkreta metoder och tips för förändring:



  • Städa i styrningen! Rensa bland mål, indikatorer och interna regelverk.

  • Löpande kunskapsutveckling i frontlinjen.

  • Involvera medarbetare i beslut på alla nivåer. Medledarskap. Helhetsansvar.

  • Flytta administrativt stöd och resurser närmare golvet. Mer tid för kärnuppgifter.

  • Administration som stöd – inte styrande.

  • En lärande, samordnad kontroll/tillsyn – att hjälpa att göra rätt.

  • Kultur med högt i tak – uppmuntra återkoppling. Stärk ämbetsmannarollen.

  • Förbise och förlåt mindre fel, agera på allvarliga.

  • Lokalt närvarande och stödjande ledarskap.

  • Bygg rännor över stuprören – belöna helhetstänkande (t.ex. resultat i andras budget)

  • Premiera karriär i frontlinjen, t.ex. med lönepåslag för ”yttre tjänst”

  • Lyft fram goda insatser på golvet i intern/extern kommunikation

  • Bygg in tidsluckor i planeringen för andrum i frontlinjen och tid för relationer och innovation m.m.

  • Gör digitaliseringen till stöd, inte en börda


Mitt intryck är att debatten om styrning går i långa naturliga, delvis överlappande vågor och att tillitsbaserad styrning är vanligt sunt förnuft. Det är, enligt min åsikt, alltid hälsosamt att löpande eller systematiskt ifrågasätta sina styrmodeller för planering, budget och uppföljning. Ofta kanske inte själva kärnan behöver göras om utan bara de avarter som skaver eller skojas om internt.

Som konsekvens blir en närliggande utmaning viktig: att en organisation ofta arbetar utifrån flera styrmodeller samtidigt – trots att dessa bygger på olika logiker för hur en organisation är tänkt att fungera. Kanske har de införts vid olika skeden – för att de har varit ”moderna”, eller i samband med något annat övergripande förändringspaket, t.ex. i samband med omorganisationer. Och sedan har de fått leva kvar, sida vid sida, oavsett om styrmodellerna är kompatibla med varandra eller inte. Man har alltså underlåtit, av olika skäl, att avveckla en gammal modell till förmån för en ny och hamnat i en tillvaro av motstridiga styrsignaler.

En grundläggande framgångsfaktor är därför att inte stirra sig blind på vad som är ”modernt” just nu – utan snarare vilket synsätt eller ledningsfilosofi ledningsgruppen vill att styrmodellen ska stödja. Kan man svara på det är man också mer immun mot trender i hur styrningen ska hanteras.

David Hallgren är senior strategikonsult som före sin anställning på Hypergene arbetade tolv år inom Regeringskansliet och som tycker det är intressant att filosofen Friedrich Hegel redan på 1700-talet förutspådde de teser och antiteser som vi idag ser inom styrningsdebatten.

Växel

Växel: +46 (0)40-661 10 00